La otra deuda argentina: qué recibió la sociedad a cambio de décadas de endeudamiento - Parte 2°

Argentina lleva décadas discutiendo su deuda como si se tratara exclusivamente de una cuenta bancaria: cuántos dólares se deben, cuánto vencen, cuánto se refinancia, cuánto representa sobre el PBI y qué gobierno incrementó más el pasivo. Son preguntas necesarias, pero insuficientes, porque un Estado no es una empresa cuyo único objetivo sea reducir pasivos. También debe construir infraestructura, educar, garantizar condiciones sanitarias, promover investigación científica, desarrollar capacidades tecnológicas, sostener sistemas previsionales y crear las condiciones para que la economía produzca más y mejor.

Por eso existe otra deuda que no aparece en los balances del Ministerio de Economía: la deuda social. El concepto que desarrolla desde hace años el Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Universidad Católica Argentina permite ampliar la discusión, porque la pobreza monetaria constituye solamente una dimensión del problema. Alimentación y salud, vivienda digna, acceso educativo, empleo y seguridad social, servicios básicos y condiciones ambientales integran también el conjunto de derechos cuyo incumplimiento expresa diferentes formas de privación.

Mirada desde esa perspectiva, la historia económica argentina de las últimas dos décadas presenta una paradoja inquietante: el país acumuló deuda financiera sin conseguir eliminar —y en determinados períodos incluso profundizando— una enorme deuda social.

El punto de partida: qué Argentina dejó Cristina Kirchner

Para analizar lo ocurrido desde diciembre de 2015 es necesario evitar dos simplificaciones opuestas. Ni Argentina era entonces una economía sin problemas, ni recibió Mauricio Macri un país social y económicamente devastado.

El propio Observatorio de la UCA ofrece una descripción bastante más equilibrada: sus investigaciones caracterizan la primera etapa de la posconvertibilidad, particularmente entre 2003 y 2011, como un período de crecimiento sostenido acompañado por expansión del empleo y de los ingresos de los hogares, que produjo mejoras relevantes en las condiciones de vida y una reducción significativa de la pobreza.

Pero la misma UCA señala que desde 2011 comenzaron a acumularse desequilibrios fiscales y externos y reapareció un régimen de inflación elevada que fue limitando la capacidad de sostener aquel proceso. Cristina Fernández de Kirchner dejó entonces, en diciembre de 2015, una economía con problemas importantes de inflación, déficit fiscal, restricciones cambiarias y estancamiento, pero también un Estado que conservaba una importante presencia en áreas estratégicas, un sistema universitario público expandido, organismos científicos como CONICET, capacidades tecnológicas vinculadas con INVAP y el sector nuclear y una YPF nuevamente bajo control estatal.

Es importante incorporar estas variables porque constituyen activos, y cuando se analiza una deuda, evaluar solamente los pasivos sin observar los activos construidos ofrece una fotografía incompleta.

Macri: el gran salto del endeudamiento externo

La administración de Mauricio Macri modificó profundamente la estrategia económica. El acceso al mercado internacional de capitales permitió inicialmente financiar el déficit mientras se intentaba un ajuste fiscal gradual, pero la estrategia encontró rápidamente sus límites. En 2018 Argentina perdió acceso normal al financiamiento internacional y recurrió al Fondo Monetario Internacional. El acuerdo Stand-By llegó a contemplar recursos por US$56.300 millones y finalmente los desembolsos efectivos fueron cercanos a US$44.000 millones. El propio FMI reconocería posteriormente que Argentina no logró recuperar la viabilidad externa bajo aquel programa y quedó enfrentando vencimientos extraordinariamente concentrados.

Pero aquí aparece la pregunta que generalmente queda fuera de la discusión: ¿qué activo equivalente recibió Argentina a cambio de ese endeudamiento? No quedó una transformación comparable de la infraestructura ferroviaria, energética, educativa, sanitaria o científica que permita asociar directamente semejante incremento de obligaciones externas con un aumento equivalente de la capacidad productiva nacional.

Eso no significa que cada dólar prestado haya sido literalmente "gastado" o que todo el incremento del stock pueda atribuirse a una única utilización. Parte refinanció obligaciones, parte financió necesidades fiscales y parte formó parte de un esquema macroeconómico mucho más complejo que ha recibido denuncias por financiar fuga de capitales.

Pero el resultado final es verificable: Argentina terminó 2019 con mayores obligaciones externas, una economía nuevamente en recesión y un compromiso excepcional con el FMI. Y la deuda social tampoco había desaparecido.

Cuando la deuda financiera no compra desarrollo

Aquí aparece una distinción fundamental: no toda deuda es económicamente equivalente. Si un país toma US$10.000 millones y construye centrales eléctricas, rutas, ferrocarriles, universidades, redes de agua, puertos o infraestructura capaz de generar exportaciones, al terminar la operación tiene US$10.000 millones de deuda, pero también posee un activo. Si toma esos mismos US$10.000 millones para cubrir desequilibrios transitorios y algunos años después conserva la obligación pero no incrementó proporcionalmente su capacidad productiva, el resultado patrimonial es diferente.

Éste es probablemente uno de los mayores problemas del ciclo argentino de endeudamiento. No se trata simplemente de cuánto se pidió prestado, sino de qué quedó.

Alberto Fernández: refinanciar la deuda mientras crecía la deuda social

Alberto Fernández heredó esa pesada estructura financiera y una economía en recesión. En 2020 llegó además la pandemia. Su gobierno reestructuró aproximadamente US$65.000 millones de títulos bajo legislación extranjera y en 2022 acordó con el FMI un programa por aproximadamente US$44.000 millones. Pero esos US$44.000 millones no constituyeron simplemente otros US$44.000 millones destinados al gasto del gobierno de Alberto Fernández.

El propio FMI reconoce que el programa de 2022 surgió ante la imposibilidad argentina de afrontar unos US$35.000 millones de vencimientos concentrados en 2022 y 2023 provenientes del Stand-By de 2018. En términos sustanciales, se refinanció el problema heredado.

Eso no exime de responsabilidades a la administración Fernández, porque mientras se renegociaba la deuda financiera, la Argentina no consiguió resolver sus desequilibrios estructurales. La inflación volvió a acelerarse, las reservas internacionales permanecieron bajo enorme presión, el crecimiento fue insuficiente para revertir el deterioro acumulado y la capacidad adquisitiva de amplios sectores continuó debilitándose.

La propia UCA describe el proceso posterior a 2018 —agravado por la pandemia— como una etapa de caída pronunciada de los ingresos reales de los hogares que afectó salarios, otros ingresos laborales y jubilaciones y desembocó en la crisis de 2023.

Es decir, el gobierno de Alberto Fernández logró evitar un nuevo default sobre buena parte de la deuda y renegoció los vencimientos con el FMI, pero no consiguió reducir sustancialmente la deuda social. Y ésa también debe computarse.

Milei: ordenar el balance financiero no equivale necesariamente a ordenar el balance social

Javier Milei recibió a fines de 2023 una economía con inflación extremadamente alta, desequilibrios fiscales, reservas internacionales deterioradas y niveles elevados de pobreza. Su respuesta fue radicalmente diferente de las anteriores: ajuste del gasto público, búsqueda inmediata del equilibrio fiscal, reducción de transferencias, aún aquellas obligatorias por ley, paralización de buena parte de la obra pública y modificaciones profundas en el funcionamiento del Estado.

El resultado fiscal constituye uno de los cambios económicos más importantes del período. El déficit dejó de funcionar como el mecanismo permanente de financiamiento del Tesoro y la inflación descendió sustancialmente respecto de los niveles recibidos. Negar ese cambio impediría comprender lo ocurrido, pero convertirlo automáticamente en sinónimo de desarrollo también sería un error.

La propia UCA describe el programa iniciado a fines de 2023 como un giro basado en un fuerte ajuste del gasto público que incluyó reducciones en seguridad social, inversión pública y transferencias a las provincias, junto con una importante devaluación inicial. Después del shock inflacionario inicial, la inflación se desaceleró con rapidez. La pregunta pasa entonces a ser quién absorbió el costo de esa estabilización y qué consecuencias permanecerán cuando termine el proceso.

La advertencia de la UCA sobre la caída de la pobreza

Este punto merece especial atención porque modifica una parte importante de la discusión actual. Los indicadores oficiales mostraron una fuerte reducción de la pobreza después del extraordinario incremento producido durante los primeros meses del gobierno de Milei, pero investigadores del Observatorio de la Deuda Social Argentina plantearon en 2025 una advertencia metodológica relevante.

La UCA sostuvo que la rápida mejora registrada por los indicadores de pobreza e indigencia por ingresos presentaba discrepancias significativas frente a otros indicadores de bienestar, ingresos y mercado laboral.

Su investigación detectó además cambios en la captación de ingresos de la Encuesta Permanente de Hogares desde fines de 2023 y estimó, mediante un ejercicio contrafáctico, que una parte significativa de la reducción estadística de la pobreza podía relacionarse con esa mejor captación de ingresos y no exclusivamente con un aumento efectivo de la capacidad de consumo.

Esto no significa que la pobreza no haya disminuido, sino algo bastante más preciso: la magnitud de esa mejora debe analizarse con cautela y complementarse con indicadores directos de bienestar material. Y ahí reaparece el concepto de deuda social.

Tener ingresos por encima de la pobreza no significa vivir bien

Una familia puede superar estadísticamente la línea de pobreza y, simultáneamente, no acceder adecuadamente a una vivienda, endeudarse para pagar servicios, reducir la calidad de su alimentación, postergar tratamientos médicos o sostenerse mediante trabajos informales. Por eso la UCA trabaja con una concepción multidimensional de la pobreza y su balance de 2024 analiza carencias vinculadas con alimentación y salud, vivienda digna, educación, empleo y seguridad social, servicios básicos y ambiente.

Esta metodología permite comprender una cuestión política y económica esencial: la recuperación de un indicador monetario no necesariamente implica la reparación inmediata de las condiciones materiales deterioradas durante una crisis. Las cicatrices sociales duran más que las recesiones.

El nuevo acuerdo con el FMI

Existe además otra contradicción que merece incorporarse al análisis del período actual. Mientras el Gobierno sostiene que el equilibrio fiscal permitirá terminar con décadas de endeudamiento, Argentina firmó en abril de 2025 un nuevo acuerdo de Facilidades Extendidas con el FMI por US$20.000 millones, con un desembolso inicial de US$12.000 millones. En mayo de 2026, el Fondo completó la segunda revisión del programa y habilitó otro desembolso por aproximadamente US$1.000 millones.

Nuevamente es necesario evitar una lectura simplista. No todo ese financiamiento constituye dinero destinado al gasto corriente, ya que una parte importante responde a necesidades de balance de pagos, reservas y administración de obligaciones anteriores, pero tampoco puede afirmarse que Argentina haya terminado su relación de dependencia financiera con el organismo. El FMI continúa sentado en la mesa.

La pregunta incómoda: ¿qué estamos dejando para el futuro?

Existe una deuda que figura en los registros oficiales y otra que aparecerá dentro de diez o veinte años. Una ruta que no se mantiene genera deuda futura; una escuela deteriorada genera deuda futura; una universidad que pierde docentes e investigadores genera deuda futura; un científico que abandona el país constituye capital humano que costó décadas formar y que otro país aprovechará. Un hospital que posterga infraestructura acumula deuda, del mismo modo que una central eléctrica que no se construye, una red ferroviaria que no se moderniza o un proyecto tecnológico que se abandona pueden no aparecer como déficit en el ejercicio presupuestario actual, pero alguien terminará pagando esas decisiones.

La contabilidad pública tradicional registra con enorme precisión cuánto dinero gastó el Estado. Mucho más difícil resulta contabilizar cuánto costará mañana aquello en lo que hoy decidió no invertir.

Ciencia, universidad y tecnología también son activos económicos

Este aspecto resulta particularmente importante para Argentina. El desarrollo tecnológico no constituye simplemente "gasto público". INVAP, la Comisión Nacional de Energía Atómica, CONICET, las universidades públicas, ARSAT y las capacidades acumuladas alrededor de la industria nuclear, satelital, agropecuaria y energética son también activos productivos. No todos generan rentabilidad inmediata, pero construyen conocimiento, capital humano y autonomía tecnológica.

Lo mismo ocurre con la educación. Una universidad no aparece en las estadísticas tradicionales como una fábrica exportadora; sin embargo, produce ingenieros, médicos, geólogos, físicos, programadores y técnicos que luego hacen posible que existan Vaca Muerta, minería de litio, biotecnología, industria nuclear, software o medicina de alta complejidad. Recortar una partida puede mejorar inmediatamente una cuenta fiscal, pero determinar si ese recorte aumenta o disminuye la riqueza futura del país requiere una evaluación bastante más compleja.

Vaca Muerta: una oportunidad para romper el ciclo

Existe, sin embargo, una diferencia fundamental entre la Argentina actual y la de otras crisis de deuda. El país está desarrollando una capacidad creciente para generar dólares genuinos. Vaca Muerta, la expansión de los oleoductos, el potencial exportador de petróleo y gas, los proyectos de GNL, la minería, el litio, el cobre, el complejo agroindustrial y la economía del conocimiento pueden modificar estructuralmente la restricción externa argentina.

Por primera vez en mucho tiempo existe la posibilidad concreta de que el crecimiento de las exportaciones energéticas reduzca una de las principales causas históricas de las crisis argentinas: la escasez recurrente de dólares. Pero poseer recursos naturales no garantiza desarrollo. La verdadera discusión es qué parte de esa riqueza quedará convertida en infraestructura, conocimiento, empleo, proveedores nacionales, tecnología y capital humano, porque exportar más petróleo puede mejorar la balanza comercial, mientras que construir alrededor de ese petróleo una economía tecnológicamente sofisticada puede transformar un país.

Dos balances, no uno

La Argentina debería comenzar a evaluar cada gobierno mediante dos balances simultáneos:

• El primero es financiero y debería responder cuánto recibió, cuánto gastó, cuánto tomó prestado, cuánto pagó, cuánto dejó de deuda, en qué moneda y a quién.
• El segundo debería ser social y patrimonial: qué pasó con la pobreza y los salarios, cuánto empleo formal se creó, qué sucedió con las jubilaciones, cuántas rutas, escuelas y hospitales quedaron, cómo evolucionaron universidades, ciencia y tecnología, si aumentó la capacidad energética, si crecieron las exportaciones y si mejoró la productividad.

Recién cuando ambos balances se colocan uno al lado del otro puede evaluarse integralmente una administración.

La deuda que pagarán quienes todavía no nacieron

La discusión argentina sobre endeudamiento suele terminar demasiado pronto. Un sector político señala los US$44.000 millones desembolsados por el FMI durante el macrismo; otro responde mostrando el déficit fiscal heredado; otro señala la emisión monetaria del gobierno de Alberto Fernández; el actual oficialismo exhibe el superávit fiscal como ruptura definitiva con todos ellos. Cada argumento contiene una parte de la historia, pero ninguno contiene la historia completa.

La deuda financiera importa porque compromete recursos futuros, pero la deuda social también. Un chico que abandona la escuela, un trabajador condenado durante décadas a la informalidad, una familia que no accede a vivienda, un investigador que emigra o una infraestructura que no se construye constituyen pérdidas económicas reales aunque no aparezcan inmediatamente en el balance del Tesoro.

Los trabajos recientes del Observatorio de la UCA sintetizan un problema todavía más profundo: las crisis argentinas tienden a elevar la pobreza y las recuperaciones posteriores no siempre consiguen regresar plenamente al punto de partida.

Ésa quizás sea la verdadera deuda estructural argentina: no solamente los dólares que debemos, sino también el desarrollo que fuimos postergando mientras discutíamos quién debía pagarlos.

Fuentes consultadas

• Universidad Católica Argentina (UCA) – Observatorio de la Deuda Social Argentina: pobreza multidimensional, empleo, ingresos, vivienda, educación y derechos sociales. Informes UCA – Deuda Social
• UCA – Deudas sociales en lista de espera: indicadores de alimentación, salud, vivienda, educación, empleo y seguridad social. Informe UCA
• UCA – Pobreza, ingresos y bienestar: análisis y advertencias metodológicas sobre la evolución reciente de la pobreza. Estudio UCA
• Fondo Monetario Internacional: evaluación del acuerdo Stand-By de 2018 y los aproximadamente US$44.000 millones desembolsados durante el gobierno de Mauricio Macri. Informe FMI sobre 2018
• FMI: evaluación del acuerdo de 2022 durante el gobierno de Alberto Fernández y refinanciación de vencimientos derivados del programa anterior. Informe FMI sobre 2022
• FMI: nuevo acuerdo de Facilidades Extendidas por US$20.000 millones aprobado durante el gobierno de Javier Milei en abril de 2025. Acuerdo FMI 2025